Regeste:

Art. 93 Abs. 1 BGG i.V.m. Art. 111 Abs. 1 BGG – Gegen behördliche Zwischenentscheide ist die Beschwerdeerhebung bei der nächsten Instanz möglich, wenn die dafür im Bundesgerichtsgesetz (BGG) stipulierten minimalen Voraussetzungen erfüllt sind. Der Kanton Zug hat im VRG die bundesrechtlichen Voraussetzungen nicht erweitert (Erw. 2a/aa).

§ 15 Abs. 2 VRG i.V.m. § 17 VRG – Das aus dem Zivilprozessrecht stammende Institut der superprovisorischen Massnahme ist auch in verwaltungsrechtlichen Verfahren im Kanton Zug gängig und zulässig. Demzufolge können bei grosser Dringlichkeit einstweilige Anordnungen ohne Anhörung der Gegenseite getroffen werden. Die Anhörung ist schnellstmöglich nachzuholen, worauf die Behörde definitiv über die Anordnung entscheidet (Erw. 2b/dd).

Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG – Ein Beschwerdeführer, der sich gegen eine superprovisorische Massnahme wehrt, kann keine Gehörsverletzung rügen. Er könnte aufgrund nicht wieder gutzumachender Nachteile gleichwohl beschwerdeberechtigt sein. Daher sind auch superprovisorische Massnahmen mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (Erw. 2b/ii).

Aus dem Sachverhalt:

Die Erbin X. reichte am 21. März 2017 ein gegen den Willensvollstrecker Z. gerichtetes Begehren beim Gemeinderat Y. ein. Dabei verlangte sie im Sinne einer vorsorglichen Massnahme, dem Willensvollstrecker sei einstweilen zu untersagen, gewisse, genau bezeichnete Vermögenswerte aus dem Nachlass von Q. zu versteigern. Angesichts der besonderen Dringlichkeit sei die Massnahme superprovisorisch, das heisst ohne Anhörung des Willensvollstreckers anzuordnen. Der Gemeinderat Y. untersagte dem Willensvollstrecker darauf am 29. März 2017, die erwähnten Vermögenswerte zu versteigern. Gleichzeitig räumte er ihm eine zweiwöchige Frist zur Stellungnahme ein und stellte eine definitive Verfügung in Aussicht. Einem allfälligen Rechtsmittel gegen die superprovisorische Verfügung wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Dagegen reichte der Willensvollstrecker am 6. April 2017 eine Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat ein. Am 27. Juni 2017 trat der Regierungsrat auf die Beschwerde mangels Rechtsschutzinteresses nicht ein. Am 13. Juli 2017 beantragte Z. beim Verwaltungsgericht die Aufhebung sowohl des regierungsrätlichen Entscheids vom 27. Juni 2017 als auch die Aufhebung des Entscheids des Gemeinderats vom 29. März 2017.

Aus den Erwägungen:

1. (...)

2. Strittig und zu prüfen ist die Frage, ob der Regierungsrat zu Recht nicht auf die Beschwerde gegen die Verfügung des Gemeinderats Z. vom 29. März 2017 eintrat. In dieser Verfügung wurde dem Beschwerdeführer, der als Willensvollstrecker amtet, superprovisorisch untersagt, verschiedene Versteigerungsverfahren durchzuführen, mit denen er Liquidität zur Bezahlung von Nachlassschulden beschaffen wollte.

a) Der Regierungsrat stellte sich im angefochtenen Entscheid im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass der Beschwerdeführer über kein Rechtsschutzinteresse an der Beurteilung der Streitsache verfüge.

a/aa) Artikel 111 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) statuiert, dass wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können muss. Mit dieser Bestimmung wird der kantonalrechtliche Parteibegriff über das BGG vorgegeben. Es handelt sich dabei um eine Mindestanforderung, d.h. die Beschwerdebefugnis darf im kantonalen Verfahren nicht enger umschrieben werden als diejenige vor Bundesgericht (Ehrenzeller, in Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. Basel 2011, Art. 111 N 4 ff.). Der Kanton Zug hat die Beschwerdeberechtigung für die Verwaltungsbeschwerde in § 41 VRG und für das verwaltungsgerichtliche Verfahren in § 62 VRG geregelt. Die Bestimmungen weisen denselben Wortlaut auf wie Art. 89 Abs. 1 BGG, wo es um die Beschwerdeberechtigung gegen so genannte Endentscheide bzw. verfahrensabschliessende Entscheide in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geht. Vorliegend geht es indessen um die Beschwerde gegen eine Verfügung aus dem Bereich des vorsorglichen Rechtsschutzes. Solche Verfügungen schliessen das Verfahren nicht ab, sondern ergehen als so genannte selbständig eröffnete Zwischenentscheide. In Art. 93 Abs. 1 BGG wurde die Berechtigung zur Beschwerdeführung ans Bundesgericht gegen solche Entscheide eingeschränkt. Der Kanton Zug hat diese Bestimmung zwar nicht ausdrücklich in sein VRG übernommen, aber da der Zuger Gesetzgeber die Beschwerdelegitimation bei Zwischenentscheiden im VRG gegenüber der Regelung im BGG nicht ausdrücklich erweitert hat, haben im Kanton Zug bei Zwischenentscheiden die Mindestvorschriften des BGG zu gelten. Demzufolge wäre es im Kanton Zug möglich gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide Beschwerde zu führen, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG). Sind diese Voraussetzungen alternativ erfüllt, verfügt ein Beschwerdeführer im Kanton Zug über ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder der Änderung dieses Entscheids im Sinne von § 41 Abs. 1 lit. c VRG bzw. von § 62 Abs. 1 lit. c VRG.

a/bb) Mit Blick auf die Fallkonstellation in Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG ist festzustellen, dass die Gutheissung der Beschwerde gegen den superprovisorischen Entscheid des Gemeinderats Y. das Verfahren keineswegs abschliessen würde. Eine Gutheissung würde zwar bedeuten, dass der Beschwerdeführer nicht mehr daran gehindert worden wäre, bestimmte Vermögenswerte aus dem Nachlass von Q. zu versteigern. Der Gemeinderat hätte das ursprünglich angestrengte Verfahren jedoch weitergeführt, d.h. er hätte das Gesuch um den Erlass von vorsorglichen Massnahmen, mit denen die Gesuchstellerin die Durchführung verschiedener Versteigerungen zu verhindern trachtete, geprüft, und hätte am Schluss darüber befunden. Der Beschwerdeführer war somit gestützt auf Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG i.V.m. § 41 Abs. 1 lit. c VRG zur Beschwerdeführung vor dem Regierungsrat nicht legitimiert.

a/cc) Was den nicht wieder gutzumachenden Nachteil betrifft, so führte der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid aus, es sei im vorliegenden Fall nicht erkennbar, welcher Nachteil aus der vom Gemeinderat Y. verhängten einstweiligen Aussetzung des Versteigerungsverfahrens resultiere könnte und weshalb es nicht möglich wäre, den vorsorglichen Entscheid des Gemeinderats Y. abzuwarten (...). Der Beschwerdeführer führte dazu aus, die Versteigerungsverfahren würden der Schaffung von Liquidität dienen. Anfangs August 2017 müssten (Nach)-Steuerschulden in der Höhe von Fr. ___ bezahlt werden. Im Herbst müssten auch zwei grosse Darlehensbeträge zurückbezahlt werden. Der Beschwerdeführer reichte dazu zwei Blätter mit einer Excel-Tabelle ein (...). Der nicht wieder gutzumachende Nachteil des Beschwerdeführers würde also darin liegen, dass er für die Dauer des superprovisorisch geltenden Verwertungsverbots gewisse Schulden des Nachlasses nicht bezahlen könnte. Vorab ist generell festzuhalten, dass ein Gläubiger Geldforderungen nicht sofort vollstrecken kann, sondern er muss dafür zuerst ein Betreibungsverfahren durchlaufen, in welchem dem Schuldner verschiedene Möglichkeiten an die Hand gegeben werden, um Zeit zu gewinnen (z.B. durch Erhebung des Rechtsvorschlags: Art. 78 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs vom 11. April 1889 [SchKG, SR 281.1]). Schon von daher gesehen, verfängt das Argument des Beschwerdeführers nicht besonders. Mit Blick auf die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Steuerschulden ist ferner zu sagen, dass diese gemäss Zusammenstellung auf der zweiten Seite der Excel-Tabelle rund Fr. ___ betragen, dass davon aber rund Fr. ___ offenbar bereits bezahlt worden sind. Die Steuerschulden, die am 1. August 2017 fällig sein sollen, belaufen sich demnach noch auf rund Fr. ___. Aus der Zusammenstellung der Aktiven auf der ersten Seite der Excel-Tabelle geht hervor, dass die auf Konten vorhanden Mittel rund Fr. ___ und die Depotwerte rund Fr. ___ betragen sollen. Da sich Wertschriften rasch liquidieren lassen, können die Steuerschulden daher aus den vorhandenen und vom Beschwerdeführer dem Gericht bekanntgegebenen liquiden und leicht liquidierbaren Mitteln bereits jetzt bezahlt werden. Was die offenbar fälligen Steuerschulden betrifft, kann somit nicht gesagt werden, dass die superprovisorische Massnahme einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil für den Beschwerdeführer bzw. den von ihm betreuten Nachlass bewirken könnte. Auf der zweiten Seite der Excel-Tabelle ist weiter zu sehen, dass am 30. September 2017 ein Darlehen von Fr. ___ und am 31. Oktober 2017 eines von Fr. ____ zur Zahlung fällig werden soll. Auch hier bestand im Zeitpunkt der Eröffnung der superprovisorischen Verfügung im vergangenen März bei Weitem kein nicht wieder gutzumachender Nachteil für den Nachlass. Auch aktuell ist ein derartiger Nachteil im Übrigen nicht zu sehen, denn die Forderungen sind noch gar nicht fällig. Der Beschwerdeführer war somit auch gestützt auf Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG i.V.m. § 41 Abs. 1 lit. c VRG nicht zur Beschwerdeführung vor dem Regierungsrat legitimiert.

a/dd) Vorbehältlich der noch zu prüfenden Gegenargumente des Beschwerdeführers lässt sich an dieser Stelle als Zwischenergebnis festhalten, dass der Nichteintretensentscheid des Regierungsrats mit dem Argument des fehlenden Rechtsschutzinteresses vor dem Gesetz standhält.

b) Der Beschwerdeführer rügt, der Gemeinderat Y. habe mit der superprovisorischen Verfügung seinen Gehörsanspruch verletzt. Bevor auf diese Rüge eingegangen werden kann, sind zunächst Ausführungen zu den Eigenheiten und zur Stellung der superprovisorischen Verfügung innerhalb des Verwaltungsverfahrens erforderlich.

b/aa) Vorsorgliche Massnahmen dienen dem vorläufigen Rechtsschutz und regeln mitunter Fragen, deren Beantwortung keinen Aufschub duldet. Damit der Zweck der Massnahme nicht vereitelt wird, darf als so genannte superprovisorische Massnahme ausnahmsweise auf die vorgängige Anhörung verzichtet und sofort verfügt werden. Dieses Vorgehen rechtfertigt sich aber nur bei Gefahr im Verzug, d.h. wenn andernfalls gewichtige Anliegen oder Interessen gefährdet sind. Die Anhörung muss so rasch wie möglich nachgeholt werden. Sobald die Anhörung stattgefunden hat, ist die superprovisorische Verfügung durch eine ordentliche vorsorgliche Massnahme zu ersetzen (Kiener, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 6 N 30, mit Hinweisen).

b/bb) Der Begriff «superprovisorische Massnahme» findet sich in Art. 265 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO, SR 272). Das Bundesgericht stellt sich auf den Standpunkt, dass für den Erlass superprovisorischer Massnahmen im Verwaltungsverfahrensrecht die gleichen Grundsätze gelten wie im Zivilprozessrecht. Es führt dazu in BGer 2C_603/2011 vom 16. Januar 2012, Erw. 3.3, namentlich Folgendes aus: «Zum Anspruch auf rechtliches Gehör, wie er in Art. 29 Abs. 2 BV enthalten ist, gehört insbesondere, dass der Betroffene vor Erlass einer Verfügung, die in seine Rechtsstellung eingreift, sich zur Sache äussern kann (BGE 132 V 368 E. 3.1 S. 370; 129 II 497 E. 2.2 S. 505; Urteil 8C_322/2009 vom 9. September 2009). Sofern im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme das rechtliche Gehör nicht vorgängig gewährt werden kann, muss der Betroffene daher auch noch bei der nachfolgenden gerichtlichen Überprüfung Stellung nehmen können. So sieht beispielsweise auch Art. 265 (...) ZPO (...) für superprovisorische Massnahmen vor, dass mit der Anordnung der Massnahme die Parteien vorgeladen oder zur Stellungnahme eingeladen werden und danach neu entschieden wird. Gleiches muss grundsätzlich auch für vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren gelten (Regina Kiener, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, N. 12 zu Art. 56 VwVG, mit weiteren Hinweisen; Hansjörg Seiler, in: Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, N 65 zu Art. 56 VwVG).»

b/cc) Gemäss § 17 VRG kann die Behörde zur Erhaltung des Zustandes oder zur Sicherung bedrohter rechtlicher Interessen vorsorgliche Massnahmen treffen. Die Behörde gewährt den Parteien das rechtliche Gehör, bevor sie entscheidet (§ 15 Abs. 1 VRG). Bei Dringlichkeit können vor der Anhörung einstweilige Verfügungen getroffen werden (§ 15 Abs. 2 VRG).

b/dd) Der Kanton Zug hat die superprovisorische Massnahme im VRG nicht ausdrücklich geregelt. Im Lichte der zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts und der in der Lehre entwickelten Grundsätze ermöglicht § 15 Abs. 2 VRG i.V.m. § 17 VRG es den Behörden jedoch vorsorgliche Massnahmen im superprovisorischen Verfahren, d.h. ohne Anhörung der betroffenen Person zu verfügen. Nach dem Gesagten konnte der Gemeinderat Y. die Verfügung vom 29. März 2017 eröffnen, ohne den davon betroffenen Beschwerdeführer dazu vorgängig anzuhören. Im fraglichen Entscheid wurde der Beschwerdeführer ausdrücklich aufgefordert, innert 14 Tagen eine Gesuchsantwort einzureichen (...), und es wurde ausdrücklich eine endgültige, begründete Verfügung in Aussicht gestellt (...). Die superprovisorisch verfügte Massnahme enthält damit alle vom Bundesgericht verlangten Merkmale und ist in dieser Hinsicht nicht zu beanstanden.

b/ee) Der Beschwerdeführer bringt vor, die gegen ihn ergangene superprovisorische Verfügung vom 27. März 2017 sei nicht begründet worden. Infolge fehlender Begründung habe er die Verfügung nicht sachgerecht anfechten können, wodurch sein Anspruch auf Wahrung des rechtlichen Gehörs verletzt worden sei. Der Beschwerdeführer irrt. Gestützt auf die Ausführungen in den vorangegangen Erwägungen ist festzuhalten, dass die Nichteinräumung des rechtlichen Gehörs den superprovisorischen Verfügungen geradezu immanent ist, so auch der hier strittigen vom 27. März 2017. Der Gemeinderat Y. musste seine Massnahme somit noch gar nicht begründen, damit sie sachgerecht hätte angefochten werden können. Die Begründung, welcher der Beschwerdeführer vermisst, wird er mit der ordentlichen vorsorglichen Verfügung enthalten, welche der Gemeinderat in Kenntnis der Meinungsäusserungen aller Seiten beschliessen wird.

b/ff) Der Beschwerdeführer bringt unter Verweis auf die Literatur (Kiener, Kommentar VRG, § 6 N 33) vor, dass für provisorisch verfügte Anordnungen die gleichen Formvorschriften gälten wie für die anderen Verfügungen. Deshalb, so der Beschwerdeführer, müssten auch superprovisorische Verfügungen begründet werden. Der Beschwerdeführer übersieht, dass es in der von ihm angeführten Literaturstelle nicht um superprovisorische Massnahmen, sondern um die ordentlichen vorsorglichen Verfügungen geht. Die superprovisorischen Massnahmen werden im vorangehenden Kapitel (zum rechtlichen Gehör) behandelt, und dort wird ausgeführt, dass bei diesen Verfügungen auf die Anhörung verzichtet und sofort verfügt werden könne (Kiener, a.a.O., § 6 N 30).

b/gg) Der Beschwerdeführer referenziert eine weitere Literaturstelle (Tschannen / Zimmerli / Müller: Allgemeines Verwaltungsrecht 2009, § 29 Rz. 12 ff.), wonach die Begründung, auch wenn sie kurz gefasst sei, es dem Adressaten ermögliche nachzuvollziehen, warum die Behörde so und nicht anders entschieden habe. Ein Blick in die aktuelle Ausgabe des vom Beschwerdeführer verwendeten Lehrbuchs der Autoren Tschannen/Zimmerli/Müller (4. Auflage, Bern 2014) zeigt, dass der vom Beschwerdeführer wiedergegebene Text zwar auch in der neueren Ausgabe enthalten ist, dass die Autoren sich an dieser Stelle aber ganz allgemein mit verschiedenen Elementen von ordentlichen Verfügungen befassen und nicht mit dem Spezialfall der superprovisorischen Massnahme. Wie eine Durchsicht des Buches ergibt, sind die vorsorglichen Massnahmen des Verwaltungsverfahrens darin überhaupt kein Thema. Im Übrigen verkennt der Beschwerdeführer mit seinem Vorbringen erneut den superprovisorischen Charakter der Massnahme.

b/hh) Der Beschwerdeführer bringt vor, der Regierungsrat habe sich im angefochtenen Entscheid nicht mit seinen Vorbringen zum rechtlichen Gehör befasst und damit seinerseits das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt. Da der Regierungsrat sich – wie gezeigt – im angefochtenen Entscheid korrekt auf den Standpunkt stellte, der Beschwerdeführer sei zur Beschwerdeerhebung gar nicht legitimiert, musste er sich nicht mehr mit der Frage befassen, ob im Verfahren vor dem Gemeinderat Y. eine Gehörsverletzung erfolgt sei oder nicht. Im Übrigen wird eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geheilt, wenn eine betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die – wie hier – den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann, und ihr aus der Heilung eines allfälligen Begründungsmangels kein Nachteil erwächst (BGE 129 I 129 E. 2.2.3, BGer vom 1. Dezember 2015, 6B_487/2015, E. 1.3.1). Das Verwaltungsgericht hat sich mit der Rüge der Gehörsverletzung ausführlich befasst. Nachteile sind dem Beschwerdeführer aus dieser nachträglichen Begründung keine erwachsen. Eher das Gegenteil ist der Fall, denn eine Aufhebung des angefochtenen Entscheids aufgrund von Verfahrensfehlern, wie vom Beschwerdeführer beantragt, würde das Verfahren verlängern, was gemäss den Ausführungen an einer anderen Stelle der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schädlich für den Nachlass sein soll (vgl. ...). Das Verwaltungsgericht hätte hiermit jedenfalls die gerügte Gehörsverletzung geheilt, würde eine solche überhaupt vorliegen. Der Beschwerdeführer ist mit seinem Vorwurf nicht zu hören.

b/ii) Der Regierungsrat schrieb im angefochtenen Entscheid, dass die Rechtsmittelbelehrung in der superprovisorischen Verfügung unzutreffend war (...). Sofern der Regierungsrat damit sagen wollte, dass die Rechtsmittelbelehrung hätte weggelassen werden können, ist er zu korrigieren. Zwar ist die Möglichkeit zur Beschwerdeerhebung gegen superprovisorische Verfügungen nur sehr selten gegeben, wie der Regierungsrat zutreffend ausführte (...). Doch es sind Fälle denkbar, in denen die Voraussetzung von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG erfüllt sind. Das Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils wäre von einem Beschwerdeführer aber zunächst mit überzeugenden Argumenten zu behaupten und mit aussagekräftigen Beweismitteln zu belegen. Der Beschwerdeführer hat in seiner Beschwerde beim Regierungsrat aber weder dargetan, welchen nicht wieder gutzumachenden Nachteil die superprovisorische Massnahme im Nachlass bewirken würde, noch hat er diesen Nachteil belegt. Auch von dieser Warte aus betrachtet, war es korrekt, dass der Regierungsrat nicht auf die Beschwerde eintrat.

c) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer weder gestützt auf Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG i.V.m. § 41 Abs. 1 lit. c VRG noch gestützt auf Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG i.V.m. § 41 Abs. 1 lit. c VRG zur Beschwerdeführung vor dem Regierungsrat legitimiert war (Erw. 2a/bb und 2a/cc). Der Regierungsrat hat somit zu Recht einen Nichteintretensentscheid gefällt. Die vom Beschwerdeführer dagegen vorgebrachten Argumente gehen an der Sache vorbei (Erw. 2b/ee, 2b/ff, 2b/gg, 2b/hh) und können am Ausgang des Resultats nichts ändern. Die Beschwerde ist vollumfänglich abzuweisen.

(...)

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 29. August 2017, V 2017 86
Das Urteil ist rechtskräftig.