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Art. 16 RPG, § 27 PBG, § 27 Abs. 3 BO Risch

Regeste:

Art. 16 RPG, § 27 PBG, § 27 Abs. 3 BO Risch – Die Zone UeGO gemäss § 27 Abs. 3 BO Risch ist keine  Landwirtschaftszone im Sinne des Raumplanungsrechts, sondern eine  weitere Nutzungszone im Sinne von Art. 18 Abs. 1 RPG.

Aus dem Sachverhalt:

A.B. ist Eigentümer des Grundstücks GS 0000 in der Gemeinde Risch. Das Grundstück liegt gemäss gemeindlichem Zonenplan vollständig in der «Übrigen Zone mit speziellen Vorschriften für Golf» (UeGO). Auf dem Grundstück befindet sich ein Gehöft, im Einzelnen ein Bauernhaus, eine alte Scheune, wo landwirtschaftliche Geräte abgestellt sind und die als Stallung für 14 Pferde und als Futterlager dient, eine Remise, ein Tränkeschopf, der als Reiterstübli zur Verfügung steht, eine Scheune, wo Geräte für den Golfbetrieb eingestellt sind, ein «Stöckli», das A. B. und Familie bewohnen. Das Ehepaar A. B. und C. beabsichtigt, das Bauernhaus um- und auszubauen sowie die westlich danebenstehende Remise abzubrechen und am gleichen Standort grösser wiederaufzubauen. Da sich das geplante Projekt ausserhalb der Bauzone befindet und es zudem ein Bauvorhaben in der Umgebung eines schützenswerten Objekts betrifft, wurde das Baugesuch zur Stellungnahme an die kantonale Koordinationsstelle, das Amt für Raumplanung (ARP), weitergeleitet. Mit Entscheid vom 19. Mai 2014 stimmte das ARP dem Um- und Ausbau am Bauernhaus sowie dem Ersatz-Neubau einer Remise mit Werkstatt zu. Am 17. Juni 2014 erteilte der Gemeinderat Risch die Baubewilligung unter Auflagen und Bedingungen und wies gleichentags die dagegen gerichtete Einsprache ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, es handle sich bei der «Übrigen Zone mit speziellen Vorschriften für Golf» um eine überlagernde Nutzung mit einer landwirtschaftlichen Grundnutzung. Dementsprechend seien landwirtschaftliche Bauten, welche wie im vorliegenden Fall nachweislich dem Zweck der Nutzungsordnung entsprechen, landwirtschaftlich genutzt und standortgebunden seien, nach den Vorschriften für die Landwirtschaftszone gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG zu beurteilen.

Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 5. August 2014 liess das Ehepaar X. Y. beantragen, es seien unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Entscheide des Gemeinderates Risch vom 17. Juni 2014 und des ARP vom 19. Mai 2014 aufzuheben, eventuell seien die angefochtenen Entscheide aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen. Zur Begründung ihrer Anträge führen sie aus, das Projekt sei nicht zonenkonform. Landwirtschaftliche Ökonomiegebäude seien auf dem Grundstück nur zonenkonform, wenn sie dem Unterhalt der Golfanlage oder der Bewirtschaftung der verbleibenden landwirtschaftlichen Flächen auf dem Areal der Golfanlage dienten.

Aus den Erwägungen:

(...)

2. Strittig und zu prüfen bleibt in diesem Verfahren die Frage, ob die Bauherrschaft auf ihrem Grundstück die Remise abbrechen darf, um sie am gleichen Standort grösser wiederaufzubauen.

a) Das Baugrundstück GS Nr. 0000 in der Gemeinde Risch liegt unbestritten ausserhalb der Bauzone. Im angefochtenen Entscheid des ARP, welches im Namen des Kantons die Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone erteilte, argumentiert das Amt, dass Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone zu entsprechen hätten. Das Baugrundstück liege in der «Übrigen Zone mit speziellen Vorschriften für Golf» (UeGO) im Sinne von § 27 Abs. 3 der Bauordnung Risch vom 27. November 2005 (BO Risch). Die Remise werde abgebrochen und den landwirtschaftlichen Bedürfnissen entsprechend wieder aufgebaut. Da bei Wegfall der Nutzung als Golfanlage das Gebiet wieder der Landwirtschaftszone zugeteilt werde, entspreche das Baugesuch dem Zweck der Nutzungszone. Der Gemeinderat Risch argumentiert im zur Baubewilligung gehörenden Einspracheentscheid, es handle sich bei der UeGO um eine überlagernde Nutzung mit einer landwirtschaftlichen Grundnutzung. Daher sei die neue landwirtschaftliche Baute nach den Vorschriften für die Landwirtschaftszone zu beurteilen. Das ARP und der Gemeinderat Risch stützen ihre Entscheide somit auf Art. 16 Abs. 1 lit. a RPG i.V.m. Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG und auf Art. 16a Abs. 1 RPG i.V.m. Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG ab. Demzufolge sind Bauten und Anlagen, die landwirtschaftlichen Zwecken dienen und die sich als betriebsnotwendig erweisen, in der Landwirtschaftszone ohne weiteres zonenkonform, obwohl sie ausserhalb der Bauzone errichtet werden. Solche Bauten und Anlagen brauchen keine Ausnahmebewilligung für das Bauen ausserhalb der Bauzone im Sinne von Art. 24 RPG (Aemisseggger/Moor/Ruch/ Tschannen, Kommentar zum Bundesgesetz über die Rauplanung, Zürich/ Basel/Genf 2009, Ruch: Art. 22 Rz. 81, Art. 16a Rz. 5, vgl. auch BGE 125 II 278 E. 3a). Strittig ist indessen, ob das Baugrundstück GS Nr. 0000 überhaupt in der Landwirtschaftszone liegt.

b) Paragraph 27 Abs. 3 BO Risch lautet wie folgt: «Die Übrige Zone mit speziellen Vorschriften für Golf (UeGO) ist für den Betrieb einer Golfanlage reserviert. Diese umfasst eine öffentliche Golfanlage mit Übungsgelände und Kurzplatz sowie die dazugehörenden Infrastrukturanlagen. Die landwirtschaftlichen Ökonomiegebäude dienen der Bewirtschaftung der verbleibenden landwirtschaftlichen Flächen, als Stallungen für Tiere sowie der Unterbringung von Maschinen, Fahrzeugen, Materialien und Geräten für den Unterhalt der Golfanlagen. In der übrigen Zone mit speziellen Vorschriften für Golf ist die Erstellung von golfbedingten Bauten (Wetterschutzhütten, Blitzschutz) sowie Tierunterständen im landwirtschaftlich genutzten Gebiet erlaubt. Ebenso ist der Bau von Bewässerungsanlagen und Feldwegen für den Golfplatzunterhalt zugelassen. Bei der Gestaltung der Golfflächen soll weitestgehend auf die bestehende Landschaft Rücksicht genommen werden. Es sollen möglichst keine landschaftsfremden Terrainformen geschaffen werden, sondern bestehende Strukturen übernommen und verstärkt werden. Terrainveränderungen dürfen bis zu einer Höhe von maximal +/- 2 m vom gewachsenen Boden vorgenommen werden. Der vorliegende Gestaltungsplan bildet die Grundlage für die Baubewilligung. Bei Wegfall der Nutzung als Golfanlage wird das Gebiet wieder der Landwirtschaftszone zugeteilt.»

c) Das ARP und der Gemeinderat Risch stellen sich auf den Standpunkt, dass es sich bei der UeGO auch um eine Art Landwirtschaftszone handelt. Sie übersehen in ihren Begründungen, dass § 27 Abs. 3 BO Risch detaillierte Regelungen in Bezug auf die zulässige aktuelle Nutzung der landwirtschaftlichen Ökonomiegebäude enthält. Sofern es sich dabei um landwirtschaftliche Nutzungen handelt, dürfen die Gebäude ausdrücklich nur mehr der Bewirtschaftung der auf dem Gelände verbleibenden landwirtschaftlichen Flächen dienen und als Tierstallungen verwendet werden. Damit wird gleichzeitig klargestellt, dass die vorhandenen Ökonomiegebäude nicht der Bewirtschaftung von Flächen dienen dürfen, die sich ausserhalb der UeGO befinden. Würde es sich indes so verhalten, wie vom ARP und dem Gemeinderat Risch vorgetragen, wären diese einschränkenden Nutzungsbestimmungen in § 27 Abs. 3 BO Risch gar nicht erforderlich, da ja jede den landwirtschaftlichen Bedürfnissen entsprechende Nutzung von Ökonomiegebäuden in der Zone UeGO dem Zweck der Nutzungszone – da Landwirtschaftszone – entspräche. Die Argumentation des ARP und des Gemeinderats Risch zu Ende gedacht, würde sogar bedeuten, dass überall in der Zone UeGO – bei nachgewiesener Betriebsnotwendigkeit – landwirtschaftlich genutzte Neubauten bewilligt werden könnten. Dass dies nicht dem Sinn und Zweck der Bestimmung von § 27 Abs. 3 BO Risch entspricht, ist offenkundig. Eine Auslegung dieser Bestimmung nach ihrem Wortlaut ergibt vielmehr, dass es sich bei der Zone UeGO in der Gemeinde Risch heute nicht um eine Landwirtschaftszone handelt, sondern um eine «Übrige Zone» (im Sinne von Art. 18 Abs. 1 RPG und § 27 PBG), die dem Betrieb einer Golfanlage dient. Zonenkonform sind somit Bauten und Anlagen, welche diesem Zweck entsprechen. Zwar hält § 27 Abs. 3 BO Risch im letzten Satz ausdrücklich fest, dass bei Wegfall der Nutzung als Golfanlage das Gebiet wieder der Landwirtschaftszone zugeteilt wird. Diese Bestimmung führt aber nicht dazu, dass die gesamte Zone UeGO heute auch schon als Landwirtschaftszone qualifiziert werden darf, die gewissermassen bloss vorübergehend mit einer Nutzung als Golfplatz überlagert worden ist. Überlagernde Nutzungen sind in Landwirtschaftszonen zwar durchaus möglich, doch sind diese dadurch charakterisiert, dass sie die Grundnutzung nicht erheblich erschweren oder gar ausschliessen (Heer, Peter: Die raumplanungsrechtliche Erfassung von Bauten und Anlagen im Nichtbaugebiet, Zürich 1996, S. 54). Es handelt sich dabei einerseits um vorübergehende, vorab nur jahreszeitlich ausgeübte Nutzungen wie etwa Skiabfahrtszonen (Ruch: Art. 16 Rz. 10). Eine Landwirtschaftszone kann auch von gewissen Schutzzonen nach Art. 17 RPG überlagert sein (Heer, S. 54). Bei der UeGO handelt es sich jedoch klarerweise nicht um eine Schutzzone im Sinne von Art. 17 RPG. Es ist auch offensichtlich, dass der Betrieb der Golfanlage im betreffenden Gebiet nicht nur bloss vorübergehend sein soll, sondern dass es sich dabei um ein langfristig angelegtes Vorhaben der Golfplatzbetreiberin Migros handelt, die hierfür erhebliche Mittel investiert hat. Der entsprechenden Homepage der Migros ist etwa zu entnehmen, dass es sich bei ihrer Golfanlage in Risch/Holzhäusern um ihren ersten Golfpark handelt (Eröffnung 1995), dass sie in der Schweiz inzwischen acht Golfanlagen betreibt und dass sie sich dabei zum Ziel gesetzt hat, den Golfsport einer breiten Bevölkerung zugänglich zu machen (www.golfparks.ch). Kommt hinzu, dass der als Golfplatz genutzte Boden im Laufe der Jahre eine Veränderung erfährt, die dazu führt, dass dieser gar nicht mehr landwirtschaftlich genutzt werden kann. Das Bundesgericht hat in diesem Zusammenhang festgehalten, dass es nach Aufgabe eines Golfbetriebs nicht möglich sei, den Boden innert kurzer Frist wieder einer landwirtschaftlichen Nutzung zuzuführen (BGE 114 Ib 312 E. 3 b/bb). Die Zone UeGO kann aufgrund dieser Feststellung nur schon deshalb nicht der Landwirtschaftszone angehören, weil der Boden sich heute – nach zwanzigjährigem Golfbetrieb – für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung gar nicht eignet, womit die Anforderungen von Art. 16 Abs. 1 lit. a RPG nicht erfüllt wären. Schliesslich lässt sich die Sichtweise des ARP und des Gemeinderats Risch nicht mit der Gesetzessystematik im PBG in Übereinstimmung bringen. Dort werden in § 18 Abs. 1 lit. b PBG die folgenden kommunalen Nichtbauzonen abschliessend aufgezählt: Zonen für die Landwirtschaft, die Weilerzonen, die Zonen des öffentlichen Interesses für Erholung und Freihaltung sowie die Übrigen Zonen mit speziellen Vorschriften. Es wird also klar unterschieden nach «Landwirtschaftszonen» und den «Übrigen Zonen mit speziellen Vorschriften», woraus folgt, dass die UeGO in Risch keine Landwirtschaftszone ist. Der letzte Satz von § 27 Abs. 3 BO macht aus der UeGO somit keine verkappte Landwirtschaftszone, sondern sie hat einzig den Zweck, Rechtssicherheit für die Zukunft zu schaffen.

d) Das ARP argumentiert vor Verwaltungsgericht, die Remise sei auch deshalb zonenkonform, weil das Landwirtschaftsamt um die Hofbauten auf dem GS Nr. 0000 eine landwirtschaftliche Nutzfläche ausgeschieden habe (Verwaltungsgericht Act. 9, S. 4). Eine Konsultation des Geoportals Zugmap (www.zugmap.ch) ergibt Folgendes: Das Baugrundstück GS Nr. 0000 weist eine Fläche von 95'907 m2 auf. Es liegt nahezu vollständig in der Zone UeGO (95'873 m2), der Rest (32 m2) ist Wald. Unter Zuschaltung der thematischen Karte «Landwirtschaft und Naturschutz» erscheint um das Gehöft der Bauherrschaft eine rund 10'500 m2 grosse Fläche, die gemäss Legende der landwirtschaftlichen Bewirtschaftungseinheit ZG xxx zugeordnet ist, d.h. dem Landwirtschaftsbetrieb der Bauherrschaft A. B. (vgl. zugmap.ch und Beschwerdegegner Act. 2, Übersichtsplan, Bewirtschaftungsgrundstücke). Die ausgeschiedene Fläche macht rund 11 Prozent der gesamten Grundstückfläche des GS Nr. 0000 aus. Dabei ist zu berücksichtigen, dass wiederum fast ein Drittel davon (nämlich rund 2'900 m2) aus Gebäuden, Strasse und sonstiger asphaltierter Fläche besteht, wie die Luftaufnahme im Geoportal erhellt und das Gericht zudem anlässlich des Augenscheins wahrnehmen konnte. Schaltet man im Geoportal die Zusatzfunktion «landwirtschaftliche Nutzungseignung» (in der Rubrik «Bodenkarte») ein, zeigt sich ausserdem, dass nur eine Bodenfläche von rund 2'800 m2 im südlichen Zipfel dieses Areals für die landwirtschaftliche Nutzung geeignet sein soll. Aus dem in den Akten vorhandenen Übersichtsplan der Bewirtschaftungsgrundstücke der Bauherrschaft geht hervor, dass der Boden rund um das Gehöft der Bauherrschaft auf 41 Aren, d.h. auf 4'100 m2 landwirtschaftlich bewirtschaftet wird (Beschwerdegegner Act. 2, Tabelle unten). Es ist somit zwar zutreffend, dass das streitbetroffene GS Nr. 0000 weiterhin landwirtschaftlich genutzt wird, doch ist dies nach dem Gesagten bloss auf einem sehr kleinen Teil des Grundstücks der Fall. Die vom Landwirtschaftsamt vorgenommene Ausscheidung bedeutet jedenfalls nicht, dass die 10'500 m2 grosse Fläche dadurch in die Landwirtschaftszone umgezont worden wäre. Auch diese Fläche befindet sich in der Zone UeGO und Bauten auf diesem Areal sind somit den Bestimmungen von § 27 Abs. 3 BO Risch bzw. den allgemeinen – und nicht den spezifisch landwirtschaftsrechtlichen – Bundesvorschriften für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen unterworfen. Die vom Landwirtschaftsamt vorgenommene Ausscheidung lässt sich unter dem Blickwinkel der Besitzstandwahrung indessen ohne weiteres erklären. Im Zuge der Errichtung des Golfplatzes hat der Bauherr, bzw. dessen Rechtsvorgänger, das fragliche 10'500 m2 grosse Areal wohl weiterhin landwirtschaftlich genutzt bzw. hat die Golfplatzbetreiberin dieses Gebiet für ihren Betrieb nicht benötigt. Paragraph 27 Abs. 3 BO Risch statuiert, dass landwirtschaftliche Ökonomiegebäude der Bewirtschaftung der verbleibenden landwirtschaftlichen Flächen dienen. Damit wird gleichzeitig gesagt, dass es in der UeGO Gebiete gibt, in denen weiterhin landwirtschaftliche Nutzung erfolgt. Mit dem Wort «verbleibend» wird aber zum Ausdruck gebracht, dass es dem kommunalen Gesetzgeber dabei um Besitzstandwahrung gegangen ist. Hätte der Gesetzgeber beabsichtigt, in der UeGO auch nach Aufnahme des Golfbetriebs die Ausscheidung neuer Landwirtschaftsflächen zuzulassen, hätte er dies so hingeschrieben und vor allem hätte er das Wort «verbleibend» weggelassen. Das ARP kann mit seinem Einwand somit nichts zu seinen Gunsten ableiten. Auf das Thema «Besitzwahrung» wird später noch ausführlich zurückzukommen sein.

e) Der Gemeinderat Risch argumentiert, nach dem Sinn und Zweck der Bestimmung von § 27 Abs. 3 BO Risch seien diejenigen Flächen der Zone UeGO, welche nicht für den Golfplatz verwendet würden, landwirtschaftlich zu nutzen. Der Gemeinderat Risch irrt. Nach dem Sinn und Zweck der Bestimmung soll das entsprechende Areal der Ausübung des Golfsports dienen. Es ist der Bestimmung nicht zu entnehmen, dass diejenigen Gebiete, die nicht für den Golfplatz verwendet werden, landwirtschaftlich genutzt werden sollen. In der Zone gibt es entsprechend auch andere Nutzungen. So wurde anlässlich des Augenscheins deutlich, dass die Bauherrschaft, welche ein landwirtschaftliches Gewerbe betreibt, das alte Bauernhaus (Assek. Nr.xxx) nicht bewohnt, sondern dieses fremdvermietet hat. Die Bauherrschaft selber wohnt demgegenüber im Stöckli, d.h. in Assek. Nr. xxx. Auch die Liegenschaft GS Nr. 1111, die sich vollständig in der Zone UeGO befindet, wird offenkundig nicht landwirtschaftlich genutzt, sondern dient unbestritten Wohnzwecken der Beschwerdeführer .. .

f) Die Beschwerdeführer stellen sich auf den Standpunkt, dass es auf dem Areal des Golfplatzes keine landwirtschaftlichen Nutzungen mehr gebe. Sie stützen sich dabei auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. Juni 2006 (V 2006 1). Dort wurde u.a. festgehalten, dass in den 1980er Jahren ein grosser Teil des Gutsbetriebs an die Familie A. B. verkauft worden sei. Seit 1994 werde dieser Teil des Gutsbetriebs nicht mehr landwirtschaftlich genutzt, sondern gehöre zur Zone «Übriges Gebiet für Golfanlagen» (V 2006 1, Erw. 4a). Aus heutiger Sicht ist festzustellen, dass diese Überlegung damals unpräzis war. Korrekt hätte es damals wohl heissen müssen, dass dieser Teil des Gutsbetriebs seit 1994 kaum mehr landwirtschaftlich genutzt werde. Im Übrigen ging es im damaligen Urteil nicht um das Grundstück der Bauherrschaft, sondern um das Grundstück GS Nr. 1111, also dasjenige der heutigen Beschwerdeführer. Zu beantworten war damals die Frage, ob dieses Grundstück aus dem Geltungsbereich des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991 (BGBB, SR 211.412.11) entlassen werden konnte. Das Gericht bejahte diese Frage in Würdigung verschiedenster Faktoren, wobei der planerische Kontext auf dem Grundstück der heutigen Bauherrschaft eine Nebenrolle spielte. Ausschlaggebend für den Entscheid war, dass das damals streitbetroffene Grundstück, das heute den Beschwerdeführern gehört, keine landwirtschaftliche Nutzfläche umfasst habe, für sich selber nicht landwirtschaftlich habe genutzt werden können und es unklar sei, welchem landwirtschaftlichen Betrieb das ehemalige Pächterhaus auf diesem Grundstück hätte zugeordnet werden können, da das ganze Gebiet von der Migros als Golfpark betrieben werde (V 2006 1, Erw. 4c). Die Ungenauigkeit im Urteil aus dem Jahr 2006 ist für den vorliegend zu beurteilenden Fall insofern auch nicht relevant, da, wie erwähnt, das gesamte GS Nr. 0000 zur UeGO gehört und nicht zur Landwirtschaftszone, ungeachtet des als Landwirtschaftsfläche ausgeschiedenen Areals rund um das Gehöft der Bauherrschaft.

g) Zusammengefasst ist festzuhalten, dass das ARP und der Gemeinderat Risch sich fälschlicherweise auf den Standpunkt gestellt haben, dass das strittige Bauvorhaben dem Zweck der Zone entspricht. Die UeGO ist heute keine Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG (bzw. von § 24 PBG) und sie wird es auch auf absehbare Zeit nicht werden. Der weitaus überwiegende Teil des Bodens in dieser Zone ist heute für eine landwirtschaftliche Bewirtschaftung ungeeignet und dient der Ausübung des Golfsports. Es handelt sich bei der UeGO somit um eine «weitere Nutzungszone» im Sinne von Art. 18 Abs. 1 RPG bzw. um eine «übrige Zone» im Sinne von § 27 PBG. Der letzte Satz von § 27 Abs. 3 BO Risch soll Rechtssicherheit für die Zeit schaffen, wenn in der Zone keine Golfanlage mehr betrieben wird. Es ist nicht statthaft, die UeGO aufgrund dieses Satzes in eine Landwirtschaftszone umzudeuten. Die geplante neue Remise auf dem GS Nr. 0000 soll unbestritten landwirtschaftlichen Zwecken und nicht dem Betrieb der Golfanlage dienen. Sie erweist sich daher als nicht-zonenkonform. (...)

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 27. Oktober 2015, V 2014 / 95

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